从1984年《中共中央农村工作的通知》，提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，“社员在承包期内，可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。到2013年中央1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。土地流转在农村经济社会发展过程中的作用不断发生着变化，其中利弊也成为一段时期内社会关注和讨论的焦点。但随着农业现代化进程的不断加快，土地流转已然成为发展现代农业的基础、前提和必要手段、必然选择。内蒙古扎赉特旗作为国家现代农业示范区，肩负着农业现代化的示范和引领重责，现就如何开展好土地流转推动国家现代农业示范区建设，阐述以下几点意见。

　　一、扎赉特旗现代农业及土地流转发展现状

　　(一)现代农业发展现状

　　扎赉特旗国家现代农业示范区，是2010年国家首批认定的现代农业示范区，现有耕地面积510万亩，其中水浇地面积150万亩，水田25万亩，粮食作物播种面积稳定在400万亩以上，粮食产量保持在30亿斤以上。草原总面积470万亩，家畜总数达216.3万头只，农业机械总动力达172万千瓦，农业综合作业率达到81%。境内有大小河流74条，水资源总量11.4亿立方米。是“全国粮食生产先进县”，国家生猪调出大县，全国绿色食品原料标准化生产基地，自治区农畜产品质量安全监管示范旗。经过三年来的努力，我旗农业基础设施建设、种植业结构调整、生产经营方式转变等方面得到了显著提升。建造粮食生产核心示范区300万亩，打造了种植业八大产品基地和养殖业五大基地，构建和完善了基层农技推广和农畜产品质量安全监管两大体系，农业现代化水平得到了显著提高。

　　(二)土地流转发展进程及现状

　　2011年扎赉特旗开展土地流转试点工作。制定出台了《扎赉特旗农村土地承包经营权流转推进适度规模经营试点工作方案》，确定目标和原则，落实责任，成立了旗、乡、村三级组织机构，规范了流转模式和程序。重点推进了南部4个乡镇和北部8个苏木乡镇共23个嘎查村的试点工作，试点村流转土地3.8万亩，带动全旗土地流转面积达到52万亩。

　　2012年进一步完善了苏木乡镇流转服务中心和嘎查村流转服务站条件建设，配备了专兼职人员并行使其职能职责，300亩以上规模经营户达1461户，土地流转总面积达68.4万亩。

　　2013年扎赉特旗重点围绕种粮大户、家庭农场、农民专业合作组织等新型经营主体，全体推进土地流转，发展适度规模经营，制定出台《扎赉特旗鼓励和引导民间资本发展现代农牧业优惠政策(实行)》，明确政策补贴标准，规范土地流转程序，实现土地流转达到150万亩。

　　二、土地流转对推动农业现代化的作用

　　1982年中共中央发布第一个农村工作1号文件，对农村家庭联产承包责任制予以了认可，随后1984年在全国普遍实行，有效带动了农民从事农业生产的积极性，解决了温饱问题。20世纪的后十年，家庭承包制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张在全国范围内不断升温，到2003年国家决定取消农业税，并对种粮农户发放粮食补贴和综合补贴，我国农业得到了快速的发展。到目前，随着科技的不断进步，国家综合实力显著增强，人民生活水平得到了大幅提高，以家庭为单位的农业生产已不能满足农业现代化发展的需要，对农业规模化、机械化、产业化都形成了一定的制约。所以传统粗放农业因其生产率较低必将被淘汰，土地的流转及因之而兴起的现代农业规模经营将成为未来的发展趋势，土地规模流转是发展现代农业、推动城镇化进程、促进国民经济发展的前提和基础。

　　三、扎赉特旗土地流转的相关建议和意见

　　(一)加强政策引导，扩大宣传

　　2013年中央1号文件明确提出“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”“继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。”可见，扎赉特旗进一步扩大规模经营的机遇期已来临，土地流转工作领导小组及相关成员单位要充分发挥其职能作用，组织协调和调动专兼职工作人员的积极性，仔细研究吃透上级相关政策，深入地进行调查研究，制定出台符合扎赉特旗农业生产实际的流转办法、扶持政策。充分利用好旗、乡、村三级土地流转机构设施装备，发挥好旗内电视、广播、报纸等媒体的宣传作用，将土地流转的政策宣传纳入农牧民科技培训的内容里，增强农民对土地流转的认识，了解相关扶持政策。

　　(二)强化从业人员培训，规范流转程序

　　纵观全国各地的土地流转失败和问题案例，其主要原因就是流转程序不够规范，没有签订流转合同或已签订的流转合同中个别条款不够合理，甚至违法违规。目前就扎赉特旗来说，旗、乡、村三级流转机构虽已建立，流转程序已明确，但多数的土地流转行为仍为私下流转，这就留下了程序不规范、合同不合理等易发的矛盾隐患。其主要原因一是农民认识不够，二是从业人员监管不到位、业务不熟练，三是个别村干部或公职人员与农民之间关系处理的不够融洽。解决这个问题我们首先就要从提高从业人员的自身素质入手，加大从业人员的培训力度，建立健全从业人员奖惩机制和责任追究机制，规范和完善土地流转相关程序，避免因土地流转造成农民失地或利益受损而引发社会矛盾，影响农民参与土地流转规模经营的积极性。

　　(三)探索流转新模式，确保农业增产、农民增收

　　我国的土地流转主要兴起于南方沿海经济发达地区，其前提一是人均耕地少，农业生产收入无法满足生产生活需要，二是工业化和城市化快速推进的必然结果，三是所在省区经济较为发达，政策扶持力度大、起步早。扎赉特旗的地理位置、社会环境、经济状况与之相差甚远，无法比较，但扎赉特旗具有生态环境良好、耕地资源丰富、有成功经营可以借鉴的后发优势。扎赉特旗自2011年开展土地流转试点工作，经过近三年的试点和探索，我旗土地流转面积已达到了150万亩。

　　总结以往，笔者认为以下几种土地流转模式较为适合扎赉特旗当前农业发展现状：一是大户模式，种粮大户或专业能人凭借技术、资金和项目优势，进行土地流转，开展规模经营，其特点是流转方式灵活，、程序简单，流转期限多为一年，流转价格为双方口头约定，无第三者介入，避免和减少了很少出现因土地流转而产生的纠纷;二是合作社模式，主要采取土地承包经营权入股等企业化形式，由合作社统一选择项目，统一组织生产，统一技术管理，统一市场销售，实现风险共担、利益共享，其特点是流转方式和利益分享程序较为复杂，需有制度保障和专业人员实施，规模经营水平高，适用大型机械作业，农民在土地入股后可进行劳务输出，从事二、三产业，增加收入;三是企业参与模式，农产品加工企业为满足原料供给，集中连片租赁农民土地，企业确定种植的作物品种，提供生产资料和技术指导，再雇佣农民为其种植，实行“企业+基地+农户”生产经营模式，其特点是流转程序规范，流转期限较长，农民进行土地流转后即可转为产业工人，但该种流转模式多为大规模流转，常出现政府主导的行为，在农地基础设施建设、价格制定、流转期限、政策保障等方面易产生矛盾纠纷，建议通过政府引导，由农民专业合作组织或村民代表与企业进行沟通洽谈，在出现纠纷后政府利于出面调解。

　　(四)探索投融资新模式，实现土地流转市场化

　　农业是一个生产周期长，回收慢、效益微的行业，需要有长期稳定的投资，同时农业生产又存在自然灾害风险、病虫草害风险、粮食价格波动风险。民间资本尽量规避，金融部门涉农产品有限，政府财政支持力度不大。经营规模越大，投入成本也就越多，存在的风险也就越高，这就导致了土地流转资金来源的困难。针对这一情况，要充分发挥政府职能部门作用，鼓励引导金融部门开发出利于规模经营的金融产品，鼓励引导保险部门开发出覆盖面更广、理赔金额更大的险种，鼓励引导涉农企业及其它民间资本投入到土地流转，开展规模经营，同时加快民间土地流转中介组织的培育，进一步促进土地流转市场化。总之，完善金融支持土地流转的相关政策对促进农村土地流转具有现实重要的意义，我们可以采取财政贴息、税收优惠或进行风险补偿等多种方式支持进行规模经营的各种经营主体，从而加快农村土地流转。

　　(五)发展现代农业产业体系，实现产、加、销一体化

　　现代农业产业体系是在市场机制与政府调控综合作用下，农、工、贸紧密衔接，产、加、销融为一体，多元的产业形态和多功能的产业体系。具有较高的综合生产率，是可持续发展、高度商业化的产业体系，具有物质条件、科学技术、管理方式、农民素质等全面现代化的显著特征，可进一步实现生产的规模化、专业化、区域化，同时具有与现代农业发展相适应的政府宏观调控机制。进入“十二五”以来，扎赉特旗在现代农业产业体系建设中以有长足发展，如绰勒银珠米业有限公司、保安沼农工贸有限责任公司、新谷园生态农业有限公司等都已经实现了产、加、销一体化，品牌效应对农产品附加值的提升作用显著。下一步，我们应结合农牧业专业乡镇建设，在重点区域、重点乡镇打造“一乡一业”，充分发挥农民专业合作组织的纽带作用，把种植户与生产加工企业实现有效衔接，最终达到规模经营，提升农业综合生产率的目标。

　　(六)健全制度，保障农牧民合法权益不受侵害

　　无论何种方式的土地流转，我们都要坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，不得改变承包土地的农业用途，不得强迫和阻碍承包方依法流转其承包土地。在《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和中央、自治区等各级政府出台的相关文件中都已进行了明确规定。我们要在依法依规的前提下，结合我旗农业发展现状，建立健全流转台帐、合同签订、纠纷调解及政策扶持等方面的规章制度和管理办法，要做到在土地流转过程中有法可依、有章可循，切实保障土地流转双方利益不受侵害。